通州从“行政副中心”变回“城市副中心”的玄机

行政中心搬迁可以依靠一纸命令，商务中心要靠啥？《财经》·轨道城市研究员 向炎涛/文通州每隔一段时间就要“搞个大新闻”，这不，前几天有眼尖的网友就发现，通州区政府的官方网站对通州的定位发生了“重大变化”：通州由原来的“市行政副中心”改为了“北京城市副中心”。小编也就顺手点开了一下通州区政府的网站一探究竟：
嗯……好像确实如此，在首页的焦点图位置，“北京城市副中心 承载北京未来发展”的文字赫然醒目。再往下拉一点：
“北京城市副中心建设”的专栏也已开通。那么之前通州区政府官网是什么样子的呢？据自媒体“通州君”的截图：
这是4月4日通州区政府官网的截图，网站首页上写着的还是“市行政副中心”。网友还翻出了北京市发改委主任卢彦在4月5日的人民日报海外版上的发言：“有序推动市属行政事业单位向城市副中心转移，2017年底前启动搬迁，远期将带动约40万人疏解至通州。”看起来，好像就是这几天之内，通州的定位一下子从“北京行政副中心”变为了“北京城市副中心”，但是真的如此吗？小编又找了一下度娘：
这是今年3月24日央视新闻频道“朝闻天下”栏目在介绍通州新城规划时的视频截图，至少在那时，官媒就已经又开始使用“北京城市副中心”的提法了。之所以说“又开始使用”，是因为，北京行政副中心、北京城市副中心，这两种叫法实际上已经互相切换了好几次了。最近一次官方定义是在9个月前的2015年7月11日，北京市委十一届七次全会通过了《关于贯彻落实<京津冀协同发展规划纲要>的意见》，提出聚焦通州，加快市行政副中心建设。这是通州首次明确被定位为北京“市行政副中心”。通过这一“定位”，通州从原本的“北京城市副中心”变成了“北京行政副中心”。显然，“行政”二字指向明确——北京市属行政事业单位将会整体或部分向通州转移，而北京市委、市人大、市政府、市政协机关在2017年年底前将率先搬过去。而在此之前的数年时间里，通州就已经是一直以“城市副中心”的定位出现在媒体报道以及房地产商的宣传里。
最早提出“北京城市副中心”的定位，是在2012年的北京市第十一次党代会上，北京市委、市政府明确提出了“聚焦通州战略，打造功能完备的城市副中心”。如今，“北京城市副中心”的说法又一次被提了出来，从“城市副中心”——“行政副中心”——“城市副中心”，二者之间有什么区别？到底是文字游戏还是真的意义重大？小编联系了此次作为官方部门出来发声“城市副中心”提法的北京市发改委，相关工作人员回应称，从“市行政副中心”到“城市副中心”这一叫法的改变，肯定不是发改委自己随便改的，而应该是市里面的意思，但是目前并没有在正式的文件层面看到这一说法改变的通知。至于为什么在提法上会有这样的改变，北京市发改委也只是执行部门，不便于做出解释。也就是说，在提法上确实有了一些微妙的变化，但是目前尚无官方解释。小编根据公开报道，倒也能发现一些端倪。首先，行政副中心其实就包括在城市副中心的概念之内的。现北京市规划委新闻发言人、时任北京市规划委副主任的王飞，在去年7月11日通州被定位为北京行政副中心之后曾对媒体介绍过，“虽然聚焦通州，但城市副中心并非只有通州。”王飞介绍，早在2005年批复的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》中，就明确了通州、顺义、亦庄是面向未来发展的三个新城。近10年来，北京市政府公共服务设施投入的50%以上都集中在这三个新城，这些区域都将成为承接北京中心区功能的主阵地。也就是说，行政副中心本来就是城市副中心的一种。通州被定位为行政副中心，顺义、亦庄也可能是其他的副中心。这就是2004版的北京城市总规提出的“两轴两带多中心”布局。说到“多中心”，北京市城市规划设计研究院主任规划师、教授级高级城市规划师杨明曾说过，要从空间尺度上去界定多中心是什么范围内的多中心。如果就是指中心城区，实际上金融街、CBD、中关村就是多中心；但是如果放到北京市域的范围，外部新城和中心城区差距还是很大，北京仍然是以中心城区为单中心的。那么通州副中心呢?国家发改委城市和小城镇改革发展中心综合交通院院长张国华是这么给小编解释的：一般来说，城市的副中心有三种类型：生产性服务业为体系的、生活性服务业为体系的、公共服务业为体系的。通州作为行政副中心的话，属于公共服务业为体系的城市副中心。那么，为什么四年之内，通州副中心的提法上会几经改变呢？时任北京市规划委主任黄艳在2015年7月通州定位为北京行政副中心之后介绍说，其实，早在2004年修订北京市城市总体规划时，就有计划地在通州预留了大量行政办公用地，准备成建制地搬过去一些机构。只不过，单靠北京市的力量还不能迅速推动行政功能的转移。京津冀协同发展国家战略的实施让通州成为城市副中心的设想变为现实。由此看来，行政副中心或许是为了“迅速推动行政功能的转移”。而根据北京市关于行政副中心的规划思路，除了把适宜的行政事业单位转移过去，北京还希望以此带动科研、商务、文化、会展等功能的聚集，逐步带动中心城人口向通州转移。也就是说，除了公共服务业为主的行政功能，通州还被寄予了承担更多城市功能的厚望。“城市副中心”所能承载的内涵自然更多。如今，在强大的行政命令之下，北京市四套班子已经确定于2017年底搬至通州副中心，目前行政办公区所在地郝家府村早已拆迁完成，副中心的首个电力配套工程也在4月10日完工。
建设中的北京行政副中心行政办公区（图片来源：新华社）而接下来的其他功能的进入，尤其是商务企业却并不见得是一纸命令或仅仅政策就能让他们进来的。那么，换成“城市副中心”的说法似乎至少在表面看来要更加“水到渠成”。但是，寄予归寄予，是否真的仅凭行政力量，换一个提法，就能实现通州“功能完备的城市副中心”呢？举一个例子，日本东京副都心新宿也是在东京都部分政府办公机构迁入之后，魅力大增，各行业更加积极地涌入新宿，如今新宿已经成为东京市内主要的繁华区之一。但是通州也能如此吗？张国华认为，一个新城的开发，以政府为主导的基础设施投入是必要的，但是还必须要以交通为代表的基础设施一体化、产业体系一体化、城市群的一体化作为载体，才能催生出生产环境和市场交易的一体化。而企业的选址，追求的是最佳的区位因素，必然是集机场、高铁、高速公路于一体的位置为最佳选择。然而，通州并不完全具备这些条件。事实上，在历史上，通州作为京杭大运河的起点就是京城的副中心，只不过那时候是以农业文明主导的京杭大运河时代；如今北京是生产性服务业为主导的城市，新城必然是跟着机场和高铁站走的。这样来看，目前在建的新机场所在的北京南城，或许对金融、商务等生产性服务业企业来说，会是更好的选择。不过话说回来，通州的战略地位目前已经几乎无可动摇，至于不管是行政副中心还是城市副中心，是否真的会有足够大的意义，我们拭目以待。